裴 育 许 文
【内容摘要】本文着重对中国政府采购立法的现状和存在的主要问题进行了较为详细的分析，认为我国政府采购在国内和国际市场上都具备相当规模，但与之不太相称的是我国有关政府采购法律制度不完善和不统一，主要表现为：缺乏全国统一的政府采购法律和基本法规，法律地位不高；尽管所制定的地方法规和部门规章，切实解决了目前我国各省市内部以及国务院各部门中有关政府采购的很多具体问题，但仍然以下问题：重审批、轻管理；关于竞争机制的法律不健全；法制不统一，权力分配不科学；对腐败现象没有在法律上体现出来；面对国际政府采购市场的激烈竞争，缺乏具体的法律保护。
【关键词】政府采购 立法 现状 问题
政府采购制度在中国推行是近几年的事，由于其具有提高资金使用效率、节约财政资金、反腐倡廉、增加国家宏观调控功能等作用，因此，受到举国上下的日益关注。然而，中国政府采购是先有实践、后有理论研究，先有试点、后有立法的。本文拟从立法的角度对中国政府采购立法的现状和存在的主要问题进行一些分析，以求抛砖引玉。
我国政府采购在国内和国际市场上都具备相当规模，但与之不太相称的是我国有关政府采购法律制度不完善和不统一，在政府采购实务中，采购部门是根据不同的采购行为，适用不同行政部门的规章、办法、规定或条例等。20世纪90年代中期以来，人们对政府采购有了较深入的认识，有些城市开始有意识地规范政府采购活动。自上海市财政局率先于1996年开展政府采购试点工作以来，目前，除西藏外，全国大部分省（自治区、直辖市）都已开展了政府采购的试点工作。在政府采购立法方面，部分省市已经出台了关于政府采购的地方性法规或管理办法，如深圳市于1998年制定了我国第一部规范政府采购行为的地方性法规――《深圳经济特区政府采购条例》，其他省市，如北京、上海、安徽、陕西、广西、云南等地先后颁布了政府采购的地方法规。财政部也于1999年颁布了《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》以及《政府采购合同监督暂行办法》等规章。同时，2000年1月1日，我国的《招标投标法》也正式实施，作为政府采购重要组成部分的招标投标程序已经得到进一步规范。目前，财政部正在按照《预算法》和有关法律的规定及政府采购国际规则的要求组织起草我国的《政府采购条例》，全国人大已正式将《政府采购法》列入《九届全国人大常委会立法规划》，全国人大财经委成立了《政府采购法》起草领导小组，并已开始了立法准备工作。由此可见，我国的政府采购正逐步进入法制化轨道。
中央及各省、自治区、直辖市已制定或正在制定的政府采购规章或制度，构成了我国目前的政府采购法律体系。按性质可分为三个层次：
第一层次：法规类，包括人大发布实施的条例和政府颁布实施的暂行办法。目前只有深圳市已经正式出台了《深圳经济特区政府采购条例》；上海市、北京市、安徽省、云南省、广西等制定了《政府采购管理办法》，全国人大也正在进行《政府采购法》的起草修改工作。
第二层次：部门规章，即由主管政府采购的部门所制定的制度和办法。财政部于1999年4月颁布了《政府采购暂行管理办法》，河北省、辽宁省等省的财政厅制定了政府采购暂行办法。
第三层次：政府采购管理机构制定的政府采购管理制度。各省、市政府采购管理机构根据本地实施政府采购制度的实际情况，制定了一些操作性较强的管理制度，包括供应商的管理制度、招标代理机构管理制度、招标管理制度、专业技术人员管理制度、采购单位管理制度、评标管理制度、政府采购资金管理制度、政府采购监督管理制度等。
目前政府采购法律、法规的主要特点表现如下：
（1）政府采购法律制定起步晚：在相当长的时间里，我国实行政府分散采购，没有针对政府采购制定专门的法律、法规，近几年来，部分地区实行了政府统一采购，并根据自身实际制定了一些规章和制度，但这些规章制度还很不完善。
（2）尚未形成统一规范的法律体系：纵观各省市所制定的法规、制度及政策，它们各具有特色，既有相同之处，又存在不同之处。
相同之处：涉及内容项目基本相同。国际组织为了促进国际贸易的发展，协调各国关系，对政府采购行为制定了一些国际规则。各地区在制定政府采购有关规章、制度时，参考借鉴了一些国际通行的办法。从我国目前各省市制定的法律、规章制度的内容看，均对政府采购的适用范围、政府采购的原则、政府采购方法、采购程序、法律责任等方面进行规范，其中政府采购原则、政府采购方法基本一致。政府采购原则基本上是公开、公平、公正和效益原则；采购方式一般都包括在公开招标、选择性招标、两阶段招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购等六种方式中的全部或其中的几种。
不同之处：由于全国各地对政府采购制度的认识程度不同，经济发展水平、财政收支很不平衡，思想观念存在差异。因此，结合自身情况制定的有关政府采购的规章、制度等也不可能一致。主要表现在政府采购具体实施范围、政府采购管理机构设置、资金支付、各种采购方式的具体适用条件、政府采购各主体应承担的法律责任等方面有所区别。如深圳、北京、安徽、云南等地政府采购法律、法规的具体适用范围只包括货物和服务采购，将工程采购排除在外；政府采购管理机构的设置有的设政府采购管理中心，有的设政府采购管理办公室，有的尚无专门的政府采购机构，而暂时由财政部门的处、室代管；采购资金的支付流向也不一致，有通过政府采购机构直接向供应商支付资金的，也有维持原有的资金支付方式。
虽然我国的政府采购立法取得了一些成绩，但相对于世界发达国家的政府采购立法来说，还存在明显的差距。
首先，从中央立法来看，主要问题是缺乏全国统一的政府采购法律和基本法规，法律地位不高。至今，我国的政府采购尚未制定和颁布一部全国权威性的基本法规――《政府采购法》，只是由财政部颁布了三个暂行办法，这些暂行办法对规范全国各地的政府采购工作起到了十分重要的作用，但作为部门规章，其法律地位不高，加上是粗线条框架，难以发挥应有的法律约束功能。同时，与基本法规相配套的专门政府采购法规体系不健全，难以形成完善的法律法规体系。此外，由地方自行制定管理办法，一方面是法规不健全、与国际规范的政府采购制度有较大的差距；另一方面是难以从根本上保证政府采购制度目标与原则的统一。
上述问题的存在是与我国政府采购实践相联系的，由于政府采购制度在我国尚属新生事物，在实践中采用由下而上进行试点工作，并逐步推广策略是符合我国国情的，但中央不能及时地制定全国统一的政府采购法所引发的问题也是严重的，这也相应要求中央加快政府采购的立法进程，完善政府采购法律法规体系。
其次，从地方立法来看，尽管所制定的地方法规和部门规章，切实解决了目前我国各省市内部以及国务院各部门中有关政府采购的很多具体问题。但由于政出多门，没有进行统一的论证和科学的制度设计，条块分割情况十分严重，所以，尽管有这些法规、条例、办法，但政府采购市场仍然处于比较混乱的状态。主要问题有：
（1）重审批、轻管理：不同部门的规章都规定了较严格的政府采购程序，尤其是采购程序和对采购进行监督的权力归属，但对于批准之后，如何使用这笔采购资金，使用的效果如何，对供应商的选择以及对供应商所提供的商品、服务、工程质量等，基本上没有实质性的管理和监督，致使很多公共资金没有发挥最大的经济效率甚至根本没有发挥效率。比如自然科学研究基金的分配与使用，这也是典型的政府采购行为。在我国综合国力较弱的情况下，政府每年也要在自然科学研究方面投入上千亿元资金。这笔资金分配给若干科研项目，通过层层审批，最终到研究者手中。但研究情况如何？研究中期应如何管理、出怎样的学术成果？研究后期又应出怎样的学术成果、如何进行结题报告？所有这些问题，无论是审批者还是接受审批者，都远没有在申请科研经费时严格、认真。这种机制，导致许多资金盲目投入、重复投入甚至是没有任何效果的投入。
（2）关于竞争机制的法律不健全：有些领域允许外国供应商参加投标，比如对外经济贸易合作部规范的领域；有些领域是通过国内招标投标方式进行采购，前文列举的部分省市条例中都将建设工程列入招标投标项目，有些领域则是政府部门直接采购，比如外国贷款项目、科学研究项目等（这些项目所需资金有时不少于一个重点建设工程项目）；有些领域在全国范围内招标，比如国务院所属部委的项目，有些领域则仅在本地区招标，比如各省市规范的领域，等等。由于没有形成科学有效的竞争机制，造成纳税人税款和其他公共支出的大量浪费，更重要的是导致了不公平竞争。
（3）法制不统一，权力分配不科学：这是政出多门的必然后果，在不同地方和部门颁布的政府采购法律文件中，对政府采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的内容、管理政府采购的机构等都规定得不尽相同。
关于“政府采购”的界定，上海市规定的政府采购是指政府（包括国家机关）、实行预算管理的事业单位、社会团体以及有关单位，为了开展日常政务活动或者为社会公众提供服务的需要，以确定的、规范的方式和程序，使用财政性资金购买货物、工程和服务的行为；北京市规定的政府采购是指纳入本市市级预算管理的机关、事业单位和社会团体，为了完成单位管理职能或者开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要，购买商品或者接受服务的行为；云南省规定的政府采购是指政府组织统一的采购活动，将政府的购买性支出通过一定的采购方式，从市场上为国家机关和事业单位购买商品和劳务的行为；甘肃省规定的政府采购是指纳入省级预算管理的国家机关、政党组织、事业单位和社会团体，为了行使管理职能、开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要，在财政部门规定的组织、管理或监督下，使用财政性资金从市场获取工程、货物和服务的行为；财政部规定的政府采购是指采购机关以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务的行为。
关于采购主体，大都具体列举，但不完全一致，如甘肃省的规定还包括政党组织；也有不明确列举采购主体，而是笼统地指“政府组织”或“采购机关”。
关于采购的内容，有的规定为“购买货物、工程和服务及其相关活动”，也有的规定为“购买商品或者接受服务”，还有的规定为“以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程和服务”等。
关于政府采购管理机关，各地方、部门也各执一辞，财政部规定，“财政部负责全国政府采购的管理和监督工作”；上海市规定，“上海市政府采购委员会是本市政府采购的领导机构，负责制定政府采购政策、审议政府采购目录、协调政府采购的管理工作。采购委员会设立政府采购管理办公室。政府采购管理办公室设在市财政局，负责政府采购的日常管理工作。”云南省规定，“建立云南省省级国家机关事业单位政府采购协调会议制度，负责协调、指导、监督省级政府采购工作。成立政府采购中心，负责政府采购的具体工作。”北京市规定，“市财政局负责政府采购工作的管理、监督和指导，市财政局所属北京市政府采购办公室负责政府采购的日常事务性工作。”
此外，关于国有企业在政府采购中的主体地位，地方条例以及财政部的规定既未给予承认，也没有给予特殊的说明。
（4）对腐败现象没有在法律上体现出来。政府采购本是政府利用权力管理社会经济的一个方法，但对于政府的这种权力，必须进行法律上的限制和监督。19世纪英国伟大的历史学家阿克顿爵士说：“权力易使人腐化，绝对权力绝对使人腐化。”人们经常将政府腐败与建设工程、进口设备、审批科研基金和进出口项目等政府采购行为联系在一起。政府采购中的重大丑闻在世界许多国家都发生，我国也屡见不鲜。从近些年来查处的经济案件，尤其是工程建设和设备采购的贪污受贿案件中，作案团伙化、钱权交易十分突出。一些党政干部利用手中职权和社会影响，更利用法律制度的不健全进行暗箱操作，以公共资金、人民群众的生命财产安全、社会公共利益为代价换取个人的“暴富”。
（5）面对国际政府采购市场的激烈竞争，缺乏具体的法律保护。由于我国没有政府采购的法律，但政府采购市场实际上已经向国际开放，面对蜂拥而来的外国竞争者，我们无力保护我国的民族工业、扶持本国企业；同时，在国际市场上，我们没有用法律的形式承诺开放政府采购市场，使得外国政府有合法的理由拒绝中国企业进入他们的政府采购市场。
作者单位：安徽财贸学院财税系（副教授）
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