政府采购中的委托代理关系分析
裴 育
【内容提要】本文从比较的角度分析了分散性政府采购与集中性政府采购中存在的委托代理关系，进而分析了政府采购委托代理中的败德行为问题、腐败行为问题和共谋行为问题。针对这些问题，提出了信息不对称和委托人监督的机会主义是造成上述问题的主要原因。本文针对上述问题从五个角度提出相应的解决思路：公开采购权力委托代理运行的信息、实行高薪养廉激励政策、加大惩罚力度、推行委托人的选择性激励政策和减少委托代理链。
【关键词】政府采购 委托代理 问题 解决思路
一、政府采购中的委托代理关系界定
（一）分散采购模式下的委托代理关系
在传统分散采购模式下，运用财政性资金进行采购所涉及的关系人主要有：纳税人、缴费人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政单位、事业单位、主管部门机关或单位采购机构、主管部门机关或单位采购人员和供应商。
在公共财政体制和分散采购运行机制下，上述关系人形成以下几种委托代理关系，构成委托代理链：
（1）纳税人和缴费人通过法律程序将公共事务管理权委托给各级政府，因而，形成了第一层次的委托代理关系。这里所讲的公共事务管理权包括提供公共物品和准公共物品，具体包括国防、维护国内秩序、提供市场运行规则、提供基础设施和公共设施、教育、科技、卫生、社会保障、社会救济、公平分配、环境保护、对经济的调控，等等。上述权利之所以委托给政府，是因为上述领域是市场失灵的领域，是个人无法或不愿从事的领域；从交易费用角度看，个人如要履行上述权利，则交易费用非常昂贵。而政府并不创造价值，要履行上述权利又必需有财力支持，并且在履行上述权利过程中，从财政的角度看，总是表现为各项支出，各项支出又分为两大类――采购支出和转移支出，其中采购支出占支出的主要部分。因此，纳税人和缴费人向政府纳税或缴费，通过法律程序将上述权利委托给各级政府，让各级政府代理其履行上述权能。
（2）各级政府通过职能划分将理财职能委托给各级财政部门，因而，形成了第二层次的委托代理关系。既然政府的各项活动主要表现为各项支出活动，所以，在明确各级政府事权的基础上，各级政府根据各自事权进行职能划分，于是进一步将理财职能委托给各级财政部门，主要表现为财政收入的取得和财政支出的合理安排。理所当然，政府采购也应归属于财政支出安排之列。
（3）各级财政部门通过预算将具体采购权利委托给各主管部门，因而，形成了第三层次的委托代理关系。各级财政部门根据各主管部门行使职能的需要，通过编制预算，将具体采购权利委托给各主管部门，由其负责采购事宜，财政部门只对其进行资金监督。
（4）各主管部门通过预算分解的方式将具体采购权利委托给各行政事业单位，因而，形成了第四层次的委托代理关系。根据我国现行行政体制划分，各主管部门分管了许多行政单位和事业单位，为了保证日常政务活动的开展，必然涉及大量的采购事宜，因此，各主管部门通过预算分解的方式将主管部门机关所需采购业务与各行政事业单位的采购进行划分，并将其委托给机关采购机构和各行政事业单位，由其组织人员进行具体采购。各主管部门只对采购资金的预决算进行必要的考核与监督。
（5）各主管部门机关和行政事业单位通过职能分工将具体采购权利委托给本机关或单位的采购机构，因而，形成了第五层次的委托代理关系。各主管部门机关和各行政事业单位具体采购预算明确之后，各主管部门机关和行政事业单位通过职能分工将采购权利授予给本机关或单位的采购机构，由其履行各项具体采购职能。各主管部门机关和各行政事业单位负责人只对采购计划、自筹资金的筹集、款项支付和决算进行必要的监督。
（6）机关或单位的采购机构通过职责分工将具体采购权利委托给具体的采购人员，因而，形成了第六层次的委托代理关系。机关或单位具体采购计划明确后，采购机构又将具体采购权利授予给具体采购人员，由其与供应商进行具体商谈各项采购事宜。采购机构负责人只负责采购计划的拟定、款项支付的审批等。
（二）集中采购模式下的委托代理关系
在集中采购模式下，运用财政性资金进行采购所涉及的关系人主要有：纳税人、缴费人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政单位、事业单位和供应商。
在公共财政体制和集中采购运行机制下，上述关系人形成以下几种委托代理关系，构成委托代理链：
（1）纳税人和缴费人通过法律程序将公共事务管理权委托给各级政府，因而，形成了第一层次的委托代理关系。纳税人和缴费人向政府纳税或缴费，通过法律程序将公共事务管理权利委托给各级政府，让各级政府代理其履行各项权能。
（2）各级政府通过职能划分将理财职能委托给各级财政部门，因而，形成了第二层次的委托代理关系。既然政府的各项活动主要表现为各项支出活动，所以，在明确各级政府事权的基础上，各级政府根据各自事权进行职能划分，于是进一步将理财职能委托给各级财政部门，主要表现为财政收入的取得和财政支出的合理安排。理所当然，政府采购也应归属于财政支出安排之列。
（3）各级财政部门通过采购预算将具体采购职能委托给政府采购中介机构（如政府采购中心），因而，形成了第三层次的委托代理关系。各级财政部门将人大审议通过的各部门及其所属的行政事业单位采购预算项目，分批分期委托给政府采购中介机构，由其进行招标性或非招标性采购。各部门机关和各行政事业单位根据各自的采购预算分期分批申请并进行验收，验收合格后，由财政部门直接将款项支付供应商。
（三）集中与分散相结合采购模式下的委托代理关系
在这种模式下，对于各部门机关和各行政事业单位的大宗采购和批量采购，其委托代理链类似于集中采购模式；对于各部门机关和各行政事业单位的零星采购和小额采购，其委托代理链类似于分散采购模式。
二、政府采购中的委托代理问题分析
代理问题是在委托人和代理人各自都追求自身利益最大化的前提下，由于双方信息不对称而导致的。到目前为止，代理理论文献中的代理问题一般是指败德行为和逆向选择，其研究向多层级、多代理人、多委托人等方向发展，一方面通过设计合理的报酬模式，诱导代理人努力为委托人服务；另一方面引入层级结构，建立监督机制，掌握代理人的真实行为，并企图通过激励和监督这两种方式来解决“委托—代理问题”。然而，当引入层级模式以后，会出现新的问题，即为了能使委托人有更多的信息而设定的监督层，有可能导致新的信息不对称。传统委托代理研究只考虑了败德行为和逆向选择，监督者被假定为是仁慈的或值得信赖的，不会扭曲信息。即不论一方（监督者）拥有另一方（代理人）的信息是多还是少，都会真实传递，双方之间没有子契约，不会勾结。但事实上当在委托代理过程中增加层级时，同时就会增加新的关系。传统分散采购模式下的采购实践已经充分证明了这一点。
（一）政府采购委托代理中的败德行为问题
败德行为是指，在信息不对称和自然状态不确定下，某个代理人为了增进自身效用而采取了不利于委托人利益的行为。败德行为是事后信息不对称引起的，即是事后的机会主义。传统意义上的败德行为只涉及一个代理人，如偷懒等；在多代理人问题研究中涉及团体成员中的败德行为，当只有总的产出是可观察和验证而每个代理人的产出无法验证时就会发生团体败德行为，搭便车问题就是一个典型的团体败德行为。
在分散采购体制下，由于采购资金由各使用单位自行支配，多级委托代理中的败德行为主要表现：盲目采购、重复采购、本地化采购、高价采购、工程和货物验收不严格等，进而导致交易成本和代理成本极高，严重损害原始委托人――纳税人的利益。
（二）政府采购委托代理中的腐败行为问题
从委托代理关系的角度可以这样定义腐败：公共代理人利用公共权力委托人的信息缺陷，滥用委托给自己的权力，在权力转移中，从公共资源需要方（寻租者）手中获取自己与委托人法定契约之外的利益，最终的结果是损害委托人的利益。这里所说的“公共”指的是政府部门，所以这里的“公共代理人”主要是指政府官员。腐败不仅包括官员为私利滥用公共权力，接受贿赂、出卖国家财产等现象，也包括在为民众办事中的拖拉、推诿、扯皮等现象。
在分散采购体制下，由于缺乏制度约束和有效的监督，为多级代理人（多级采购主体）谋取法定契约之外的利益创造了条件，设租寻租现象成为政府采购中的一大痼疾，因此，政府采购资金浪费严重、使用效率低下也就是意料之中的事情。
（三）政府采购委托代理中的共谋行为问题
共谋一词起源于寡头垄断，张伯伦(Chamberlin 1929，1933)提出，在生产同类产品的寡头垄断中，企业会意识到他们之间的相互依存性，因而不必施行明显的勾结而维持其垄断价格。残酷的价格战的威胁足以阻挡消价的诱惑。因此，寡头垄断能够以一种纯粹非合作的方式进行勾结，即默契合谋。
具有委托代理关系的组织或系统内的一些（或全部）代理人除了和初始委托人达成的委托—代理契约（主契约）外，他们之间（包括上下层级代理人之间和同层级代理人之间）为了自身的利益又达成某种私下协议，即子契约。这种子契约一般违反主契约，与初始委托人的意愿不完全一致甚至相反。这种子契约的形成和实施行为称之为共谋行为，参与子契约的代理人为共谋者。共谋行为的目的是以牺牲委托人的利益为代价来提高共谋者的效用。像分散采购中的各级代理人之间、代理人与供应商之间共谋作假账，使作为政府采购委托人的公众利益受损，而作为政府采购代理人的部门、单位和采购人员得名得利，效用得到改善。
之所以会产生上述共谋现象，并且愈演愈烈，是因为共谋现象有其存在的基本条件，主要有：
² 多级代理人：当只有一个代理人时，就不存在代理人之间的共谋，这时的代理问题只包括败德行为和逆向选择；当存在多级代理人时，共谋行为成为必然；
² 权力（包括评价其他代理人绩效权和决策权）：如果一个代理人没有这些权力，可以说他就不可能为他人带来额外效用，其他代理人也就没有动力与其共谋；
² 委托代理双方信息不对称：它包括两个方面，一是代理人相对于委托人有信息优势，即委托人对自然状态和代理人努力程度的信息劣于代理人；二是对代理人之间的共谋，委托人很难观察到，或者观察到的成本很大。
由于正式的组织可以被看做重叠交叉的委托代理关系网，所以，由简单的两层委托代理到复杂的委托代理关系网，使共谋行为成为可能。在一个组织内，监督和权威的运作受到集体成员之间共谋可能性的限制。当一个雇员得到评价他人绩效（监督）或其在不可预见的偶然因素中具有决策权时，他就获得了对他人的权力。这种权力带来了双方共谋的可能性，并以附带的转移支付来实现。
中国建立社会主义市场经济体系是在原计划经济的基础上进行的，政府采购中的委托代理关系极为复杂。尽管也存在类似西方委托代理中的败德行为和逆向选择，但更严重、更普遍、更大量的则是共谋问题。所以，应将共谋行为作为政府采购委托代理的主要问题之一加以研究。
三、政府采购委托代理问题的成因分析
如果将政府采购比作是一种公共权力的话，政府采购委托代理问题实质上就是公共权力委托代理失灵问题。之所以会出现上述败德行为、腐败行为和共谋行为等问题，概括起来主要有以下两个方面的原因：
（1）信息不对称：在公共权力的委托代理运行中，谁对公共权力运作拥有的信息多，谁在这种隐含的委托代理契约及其执行中就拥有潜在的优势，因为公共权力的委托代理双方都是有限理性与有限计算能力、双方都具有机会主义行为倾向。因此，公众、国家与采购官员之间的公共权力委托代理运行本身就存在委托代理问题的潜在性。
进一步分析，我们会发现这种潜在性极易成为现实。假设采购官员不腐败（共谋）的效用函数为：
，采购官员腐败（共谋）会有一个U3的效用水平增量，假设其腐败（共谋）成功的概率为P1，腐败（共谋）被公开后惩罚的概率为P2，其程度为U4，那么，采购官员腐败（共谋）成为现实就是他们对腐败（共谋）的期望效用符合以下条件，即：
U＋P1U3－P2U4＞U 即P1U3＞P2U4
因此，我们可以得出结论：公众、国家与采购官员之间的委托代理问题产生的条件是对政府采购代理者惩罚程度轻和概率小，相比之下，代理者在公共权力失灵情况下获得的收益大和成功的概率大。
（2）委托人监督的机会主义与政府采购委托代理失灵。
所有公众将自己的一部分共同私有权利委托给国家与采购官员来执行，并从中获得相应的利益。因此，为了保证政府或采购官员不折不扣地按他们的意愿来执行采购权力，就必须对采购权力的委托代理运作进行监督。然而，由于这部分委托给采购官员的采购权力已经从私有产品变为公共产品，所以，采购权力的委托代理运行产生较大的外部性，造成委托人对采购权力代理人的监督不力。其原因如下：
监督成本大：在公众——国家——采购官员这三位一体的采购权力委托代理之间，由于采购权力是多层委托代理下来的，随着委托代理的链条增多，相应加大了采购权力执行监督的成本。
监督者的机会主义行为：尽管公众——国家——采购官员之间的采购权力是多层委托代理，委托代理链条长，监督成本大，但最重要的是监督者是否有监督的积极性，只要有监督的积极性，那么监督者就会利用技术条件去降低或改善监督成本；否则，如果监督者没有积极性，即便监督成本为零。监督者也没有监督的积极。正是由于采购权力的委托人是广大的公众，并且每个人对于公共领域的私有权利也是有限的，所以每个公众没有监督的积极性，其原因在于：
² 采购权力委托代理运行失灵给社会造成的损失巨大，但平均分摊到每个公众身上就比较小；
² 每个公众监督采购权力执行要花费时间和精力等，而这部分的机会成本对自己来说则非常大，而且，即使他监督的好——或保证采购官员按全体委托人意愿执行采购权力，或是查处了采购官员腐败，但他因此而获得的利益非常小。这对于有理性又符合经济人本性的每个公众来说是得不偿失的。所以，每个人都会采取机会主义行为，而希望别人来监督，自己搭便车坐享其成，因而导致无人监督。
² 如果在广大公众委托人之间采取监督的选择性激励政策，由于委托人集团如此之大，也是非常困难的。
从上述分析中，我们可以得出另一个结论：由于采购权力委托代理链条长而引起监督成本大，特别是监督者的机会主义行为而没有监督的积极性，所以更容易产生采购权力委托代理运作的失灵。
四、解决政府采购委托代理问题的基本思路
通过上述分析，公众与采购官员之间的采购权力委托代理运作失灵的前提条件是，采购官员具有“经济人”本性和机会主义，而现实条件下，采购官员更多地拥有采购权力运作的私有信息，采购官员通过这种采购权力委托代理失灵能产生的收益大，并且成功的概率大，对采购权力委托代理失灵下采购官员的处罚轻，以及对采购权力委托代理运行监督不力等。因此，要克服采购权力委托代理运作的失灵，就要围绕这些条件从委托代理关系上采取措施：
（1）在许可范围内，尽量公开采购权力委托代理运行的信息，使其在委托人与代理人之间对称，减少采购权力委托失灵的机会。
（2）实行高薪养廉激励政策：增加采购官员正常报酬的高薪养廉政策，其目的有三：
激励采购代理者更好地为委托人服务，按委托人意愿行使采购权力；
因为采购官员的报酬是来自委托人，所以这又可以增加委托人监督的积极性；
扩大采购官员报酬就是相对减少非官僚职业的报酬，这对不认真行使采购权力代理者具有相对惩罚作用，一旦失去代理人资格，也就失去了损失一大笔收益。
（3）加大惩罚力度，对于扭曲采购权力运作的代理人，发现一个惩处一个，发现一批惩处一批，不分职务高低和背景大小，保证政府采购委托代理行为的真正健康运转。
（4）推行委托人的选择性激励政策。为了克服广大委托人对采购权力代理者监督中的因机会主义与搭便车引起的激励不足，应在委托人中间采取选择性激励措施，对于监督采购权力运作的委托人给予额外的利益报酬，并分担他们的成本，这不仅仅克服了委托人的监督积极性不足，从另一方面也使采购权力委托代理运行失灵的机会减少了。
（5）实行集中采购制度，减少委托代理链，配合信息公开制度和健全法律监督体系，进而从制度上切断代理人共谋的可能性。
参考资料：
（1）仲伟周，“公共权力委托代理的扭曲与管制”，《当代经济科学》1999年第2期；
（2）赵文华、安立仁、席酉民，“一个新的委托代理问题――共谋行为”，《西北大学学报》1998年第3期；
（3）裴育，“我国政府采购制度研究”，《财政研究》1999年第2期；
（4）裴育，“政府采购中的委托代理关系”，《经济学消息报》2001.9.28。
作者单位：安徽财贸学院财税系