构建我国财政风险预警系统的基本思路[①]
裴 育[②]
一、引言
所谓财政风险，是指由于各种原因，导致财政收支发生总量失衡或结构失衡，进而对国民经济整体运行造成损害的可能性。换个角度说，财政风险实际上是指由于各种原因导致财政发生债务危机的可能性（吕伟，2000）。从财政风险一般涵义出发，财政风险的来源主要是政府负债风险。根据政府负债种类可把财政风险分为两种类型：一是来自财政自身的直接债务风险；二是政府为化解公共风险可能负担的潜在负债风险。具体包括：直接显性政府负债（如：对外债和内债的偿还、由预算法规定的支出等）、直接隐性政府负债（如：公共项目的未来支出成本、未来的公共部门养老金、法律未要求的社会保障计划等）、或然显性政府负债（如：上级政府对于下级政府、公有企业与私人部门的未偿债务进行担保等）和或然隐性政府负债（如：上级政府对下级政府和公有企业的坏帐与欠款的清偿、当私人资本流动发生逆转时参与联合救援等）。
虽然产生财政风险的原因是多方面的，但是任何财政风险都有一个逐步显现和不断恶化的过程，因此，如果对财政运行过程进行跟踪、监控，就能及早地发现财政风险信号，预测面临的财政风险。设立和建立财政风险预警系统，能够使政府在财政危机的萌芽阶段采取有效措施，避免危机的出现。本文在对建立预警系统可行性的分析基础上，重点分析财政风险预警指标的选取与预警系统构建的基本构想。
二、建立我国财政风险预警系统可行性分析
财政风险的来源是多方面的，有直接显性的财政风险、直接隐性的财政风险、或然显性财政风险和或然隐性财政风险，它们都涵盖在同一个财政风险矩阵当中。因此，财政风险预警系统应当以财政风险矩阵为框架建立，能全方位地预警各方面的财政风险。为此，挑选财政风险预警的指标体系也应当以财政风险矩阵为依据，以此为基础，建立我国的财政风险预警系统。
（1）对于直接显性财政风险，由于其负债数据都在预算中详细列出，因此，无论是相关指标还是分析风险所需的数据都具有现实意义。
（2）对于直接隐性财政负债，由于这部分负债没有在预算中列出，要获得比较准确的数据是很困难的。若要能够反映这部分财政风险，必须对这部分负债进行准确统计。因此，把直接隐性财政负债列入预算或中长期预算是关键。
（3）对于或然显性财政风险，不但要对各种担保和保险计划集中管理。而且，若要准确地在预算中反映这部分负债，所需的技术含量较高。首先，就担保而言，每年政府的担保，因为被担保者不能还款而转成政府负债的金额以及这种转嫁发生的概率的计算都是比较困难的。它需要管理人员的统计预测分析，甚至还要建立相关模型进行概率计算。总之，对于或然显性负债的概率以及损失估计，其所需正确方法是估计或然显性负债的难点。而且，若要引起政府和公众的重视，还应该把这种负债“显化”在预算当中。
（4）或然隐性财政风险的估算难度当然比或然显性负债风险的估算难度是有过之而无不及。它所要求的财政损失估计和发生概率估计的技术含量与或然显性负债一样甚至难度更高，因为或然隐性财政风险更为隐蔽，使得或然隐性财政风险发生更为突然，造成财政损失更为巨大。
有鉴于此，在现阶段要建立完善的财政风险预警系统是不现实的。我们不妨可以先建立直接显性财政风险的预警系统，运行并完善它；对于其它三种财政风险来说，应该在预算中列出，作为潜在的风险参考（如若能准确统计直接隐性负债，并能够在中长期预算中列出，则所建立的财政风险预警系统应该涵盖这部分风险）。因此，我们有条件地建立财政风险预警系统还是可行的。
三、财政风险预警系统指标体系与预警模型构建
（一）预警指标选取的原则
为了建立一套高效灵敏的财政风险监测预警指标体系，应遵循以下几个原则：
（1）规范性，即预警指标尽量应与国际惯例接轨，选取国际上常用的监测指标；
（2）重要性，即选择经济意义明确并对财政活动影响较重要的指标；
（3）综合性，即要求监测预警指标具有高度的概括性，能准确反映财政风险的程度；
（4）灵敏性，即要求指标的灵敏度高，其细微变化能直接反映财政风险程度的变化；
（5）互补性，即指标体系内各指标能相互联系、相互补充，能客观全面地反映财政风险变化情况；
（6）可操作性，即要求每一指标都能有精确的数值表现；
（7）特殊性，即指标设计必须根据我国国情，确定各指标的权数以提高预警的准确性。
为此，在构建财政风险预警系统时，应遵循系统化原则、动态化原则和功能性原则（吕宝生等，2002）。
（二）财政风险预警指标体系的构建
1．财政风险预警指标体系及其构建理由
以预算为基础的直接显性财政风险预警系统，主要对财政危机发生的可能性进行预警。其指标体系应包括：（1）反映宏观经济总体态势的指标组；（2）反映财政收支状况及债务状况的指标组；（3）反映财政分配体制的指标组；（4）反映财政支出效益的指标组。
在这四个指标组中，最能直接衡量一国财政风险的指标组当然是反映财政收支状况和债务状况的指标组，即赤字和债务指标。赤字反映了一个财政年度产生的财政风险流量，而债务则蕴藏了过去累积的财政风险存量。所以，最能直接反映财政风险的指标就是赤字和债务指标。这也是国际上普遍用来衡量一国债务风险的通用指标组。而其他指标，都要通过影响赤字或债务指标来间接影响财政风险。
（1）宏观经济指标组能预警财政风险的原因在于，宏观经济指标的变化会引起赤字和债务指标的变化，进而再预警财政风险的变化。它们是预警财政风险变化的先行指标。
（2）财政分配体制从制度上决定了国家、企业和个人在国民收入分配中取得的份额，同时也决定了中央和地方财政在全国财政收入分配中取得的份额。这两方面都对财政自身的举债能力产生直接影响，而财政自身举债能力指标又直接反映了财政承担财政风险的能力和政府负债风险程度。
（3）财政支出绩效对财政风险的影响，主要是通过支出效率影响财政支出总量、赤字和债务指标的变化，来间接影响财政风险的。
因此，我们在构建财政风险预警模型时，应根据各指标组的地位而授予不同的权重，其中，财政收支状况和债务状况指标组权重应该是最大的。而其他三组指标组的权重，应根据其在不同时期对政府债务的影响程度具体确定。
2．财政风险预警指标的具体选取
第一，反映宏观经济总体态势的指标
Steven D.
Gold在《美国各州的财政危机》一书中详细分析了造成20世纪90年代美国各州发生财政危机的主要原因就是经济的衰退。认为经济衰退造成财政收入锐减和财政支出大量增加，是引起财政危机的最根本原因。同样地，在我国，1998年以来市场疲软正是造成近年来我国财政状况恶化、财政风险骤增的根本原因。因此，反映宏观经济总体态势的指标是财政风险预警系统的首选指标。
由于宏观经济的主要目标是经济增长、充分就业、物价稳定和进出口平衡与汇率稳定，因此，反映宏观经济总体态势的主要指标有：
（1）经济增长率X1，指实际GDP比上年增长的幅度，其中实际GDP=名义GDP/GDP平减指数。经济增长率这个指标反映了该国的经济增长速度，当然也反映了该国的经济总体态势。
（2）失业率X2，指失业者在劳动力中所占的比重，它反映了一国的充分就业情况，也是反映经济总体态势的指标之一。
（3）通货膨胀率X3，用GDP平减指数或消费者价格指数计量。其中GDP平减指数的计算公式为：GDP平减指数=以现价表示的GDP/以不变价表示的GDP。
第二，反映财政收支状况及债务状况的指标
反映财政收支状况及债务状况的指标主要是赤字和债务指标，主要有四类指标：
（1）反映年度收支状况和财政管理水平的指标：即赤字率X4。赤字率=年度财政赤字/年度GDP，国际警戒线为3%。国际上许多国家都把财政赤字率作为衡量一国政府负债风险的重要指标，马约更是严格规定欧洲经济和货币联盟入围国家的财政赤字率不得超过警戒线3%。因此，财政赤字率理应是衡量财政风险的重要指标。
（2）反映财政本身举债能力的指标：举债若超过了财政所能承担的债务限度，财政将面临很大的风险，甚至财政危机。反映财政举债能力的指标主要有：
a.国家财政债务依存度X5：X5=当年国债发行额/全国财政支出，它反映了全国财政支出对债务的依赖程度，国际警戒线为20%。
b.中央财政债务依存度X6：X6=当年国债发行额/中央财政支出，它反映了中央财政支出对债务的依赖程度。国际警戒线为25%-30%，由于我国地方政府不能发行地方公债，因此，讨论债务依存度时，主要是中央债务依存度。
无论是国家债务依存度还是中央债务依存度，如果依存度过高，都表明财政支出已经过分依赖债务收入，财政收支平衡处于非常脆弱的状态。这将对未来财政的发展和收支平衡构成巨大的潜在风险。在我国，中央债务依存度已经是长期高于50%了，这表明中央财政已经面临很大的财政风险，也反映了中央政府宏观调控能力的弱化[③]。
c.债务支出收入比率X7：X7=当年债务还本付息/当年债务收入。X7反映了一国财政借新债还旧债的程度。而且从另一侧面分析，X7越大表明越来越多的债务收入是用来偿还国债本息的，是用于消费性支出的。因此，国债中用于投资性支出的比重不断下降，这样就大大降低了国债的偿债能力。国债偿债能力的低下，表明新增国债将缺乏保障基础，财政举债面临风险增加。债务支出收入比例从借新还旧程度和国债的偿债能力两方面反映财政风险。
d.偿债率X8：X8=当年的国债还本付息额/当年财政收入，X8是一个比X7更能反映“借新还旧”程度的国际通用指标。它反映了当年财政收入中用于国债还本付息的份额。同时，债务收入的有偿性和财政资金的有限性，决定了政府负债规模必然要受到国家财政资金状况的制约。因此，政府负债规模应控制在与财政收入相适应的某个适当的水平上，超过了这个适当水平，表明政府面临较大的债务风险。关于国债偿债率的数量界限，许多学者主张应控制在8%～10%范围内。
（3）反映国民经济应债能力指标
反映国民经济应债能力指标主要有四个：
a.国债负担率X9：X9=国债余额/当年GDP。国债的应债来源就是GDP，X9既反映了国民经济应债能力和国债干预经济的程度，又表明了国债发行的限度和余留空间。国债发行如果超过了国民经济应债的能力，不但会使国债不易发行，国债债信降低，可能产生国债债务危机，而且还可能使政府过分干预经济（如挤出效应等），对经济的正常运行产生更大的危害。国债负担率是国际惯用的衡量政府债务风险的指标，这一指标的国际警戒线为45%。米建国和倪红日（2002）认为：在中国应该采用国家综合负债率，由于国家综合负债率除了考虑内债余额占名义GDP的比重，同时也考虑了国有银行坏帐以及全部外债占GDP比重的情况，因此，比仅用政府内外债余额占GDP比重要全面。从稳健的角度出发，在目前没有更为完整和科学指标的情况下，用这一指标监控债务规模较好。据计算，1997 年和1998 年国家综合负债率分别为47．7%和50．53%，均低于日本、泰国、印尼和韩国按大致相同口径计算的综合负债率。可以考虑的控制线为70一75％，从实证的角度看，这一控制线仍低于上述国家的水平。[④]
我国有些学者还分析,由于发达国家财政收入占GDP比重较高，一般达到45%左右，因此发达国家规定国债负担率的最高警戒线为45%。而我国，财政收入占GDP比重仅为20%以下，所以我国的国债负担率应根据国情控制在20%左右为宜。
b.国债借债率X10：X10=当年国债发行额/当年GDP。它反映了当年GDP对当年国债增量的利用程度，也表明经济对国债发行的承受程度，是衡量政府给经济和社会增加的债务负担程度的指标，西方发达国家的借债率一般在3%-10%，而大多数都尽量维持在8%左右。因此，不妨借鉴国际经验把这一指标警戒线定位在8%-10%。
c.反映居民应债能力的指标有两个：居民个人的国债负担率X11=国债余额/居民储蓄存款余额，国债对居民储蓄的弹性X12=当年国债发行增加额/当年居民储蓄存款增加额。因为居民的应债能力有限，若这一指标过高，超过了居民的应债能力，政府的债券不但不易发行，使政府债信降低，产生政府债务危机，而且还会使政府过分干预经济，产生挤出效应，挤占私人投资，后果更加严重；若X12高，说明国债发行增长速度大大超过储蓄余额增长速度，国债发行的潜在空间在不断缩小。
d.国债偿还率X13：X13=国债到期付息额/GDP，该指标越高，表明国债期限结构越不合理；债务偿还越集中，政府面临偿债高峰期的风险越大。这一指标的国际警戒线为6%。
（4）反映外债承受能力和风险状况的指标
反映外债承受能力和风险状况的指标主要以下三个：
a.外债负债率X14：X14=外债余额/GDP，它表明外债给经济造成的负担水平，当然它也反映财政承担外债的风险程度。这一指标的国际公认安全线为20%。
b.外债偿债率X15：X15=当年外债还本付息额/商品和劳务出口总额。它反映了一国外债偿还能力和所承担的外债风险状况。这个指标的国际警戒线为20%。
c.外债债务率X16：X16=当年债务余额/商品和劳务出口总额，也反映该国外债偿还能力和所承担的外债风险状况。这个指标的国际警戒线为100%。
值得一提的是，由于拒绝清偿和拖欠外债的直接和间接后果比拒付内债的情况更为严重，会使政府的国际信誉大大降低。因此，除非万不得已，一国政府一般不会拒付或拖欠外债的。若外债风险很大，说明政府的总体政府负债风险已经很大了。从这个方面看，外债风险指标在财政风险中的地位也是相当重要的。
第三，反映财政分配体制的指标
财政分配体制是决定财政收入在GDP中所占的份额、中央与地方财政能力大小的体制因素。财政能力大小反映了财政承担风险的能力，财政分配体制不合理将是引起财政风险的根源之一。财政分配体制指标主要有：
（1）全国财政收入占GDP比重X17：X17=全国财政收入/GDP，这一指标在发达国家普遍在30%～50%之间，而发展中国家则普遍在18%～30%之间，我国一直在10%～15%之间。这表明我国财政能力在抵御财政风险方面非常有限，当然由于这一比重过低，也使得财政收入不足，对连年赤字无能为力，加重了政府的负债风险。因此，这一指标是衡量财政风险的重要体制指标之一。
（2）中央财政收入占全国财政收入比重X18：X18=中央财政收入/全国财政收入。这一指标最能反映中央一级政府财力大小，以及中央政府承担财政风险的能力。国际上这一比重平均为60%，我国这一比重一度偏低，是中央财政支出对债务依赖过度、偿债能力低的主要原因，也是反映财政风险的更深层次原因的重要体制指标之一。
（3）税收弹性X19：X19=税收增长百分比/GDP增长百分比。众所周知，财政支出的增长往往快于GDP增长。我国的税收弹性一度连续多年小于1[⑤]，说明税收增长慢于GDP增长。这显然是赤字连年不断的根本原因。合理有效的税收弹性是保证国家财力增长，增强抗风险能力的重要因素。税收弹性过低，只会不断增加我国的赤字和债务风险。一般说来，税收弹性应保持大于1的水平，最低也不能低于0.8。
（4）预算内收入占政府收入比重X20：X20=预算内收入/政府收入。其中，政府收入=预算内收入+预算外收入+制度外收入。在我国，预算外收入和制度外收入的使用和管理是十分不规范的，它们的使用也往往是低效的，有限资金的浪费只会加重财政风险。因此，对于现阶段，这一指标对于反映我国的财政风险具有很重要的现实意义。
第四，反映财政支出绩效的指标
财政支出效率高不但是促进经济增长的动力源泉之一，而且对于节约财政资金、减缓政府负债增长、降低财政风险也是非常重要的。当然，反映财政支出绩效的指标对于预警财政风险的重要性是小于前述各类指标的，它属于更浅层次的指标体系。这类指标主要通过影响其它重要指标来间接影响财政风险。比如，财政支出效率低下，造成财政资金浪费，增加政府负债，进而影响财政风险。针对我国现有的财政支出问题，有必要选取如下指标预警财政风险的变化。
（1）总量指标：财政支出对财政收入的弹性X21，X21=财政支出增长率/财政收入增长率。由于这个指标与财政赤字联系非常密切，这个指标值若长期大于1，政府就会面临长期的财政赤字，面临较大的政府负债风险。因此，这个指标对于预警财政风险具有非常重要的作用。然而，在运用这个指标的时候，还应该把它与经济的运行周期联系起来，因为财政支出的增长和财政收入的增长在经济运行的不同时期有各自的特点。
理论上讲，在经济状况良好的时期，政府财政收入是不断增长的，增长速度较大。而且，由于经济运行良好，政府干预经济的范围在不断缩小，财政支出也因此会不断减少或增长缓慢。可以说，此时财政收入的增长快于财政支出的增长，即X21＜1。在经济衰退的时期，财政收入的增长会不断减小，甚至为负增长。而政府为了经济衰退的减缓或重新启动经济，实行反周期宏观调控政策，财政支出的增长会不断加快。此时，财政收入的增长会慢于财政支出的增长，即X21＞1。然而，实际情况往往是：在经济运行良好的时期，财政收入增长较快，财力较宽裕，财政支出会由于缺乏内在控制和官僚们追求预算规模的极大化而继续在原来的基础上增长，增长速度不变或加快。而当经济转入衰退时，政府为了启动经济，必须加大宏观调控的力度，财政支出会在原来的基础上更快地增长。当经济转入又一个增长期时，财政支出的增长速度仍然不会慢下来，这就是财政支出的刚性增长。财政支出的刚性增长是财政支出盲目膨胀的原因之一。在这种情况下，X21的值就会长期大于1，政府面临的就是长期的财政赤字和不断增大的政府负债风险。
因此，通过对一个经济周期的X21平均值的监控，就能预警将来几年要面临的赤字和政府负债风险，X21是一个预警财政风险很有用的指标。
（2）财政支出结构指标
财政支出的最终结构情况直接反映财政资金的支出效果，是财政支出绩效的重要方面。反映财政支出结构的指标有：公共投资性支出占财政支出的比重X22、社会文教支出占财政支出比重X23、社会保障支出占财政支出比重X24、行政管理支出占财政支出比重X25和财政支出越位率X26（X26=财政越位支出/财政总支出）。
首先，公共投资性支出占财政支出的比重反映了财政利用有限资金对经济建设的贡献，这在发展中国家尤为重要；其次，世界各国财政支出结构的普遍规律是，越是经济较为发达的国家和地区，财政对教育、科技和社会保障等方面支持力度越大，相应的支出比例水平也较高。反映这方面支出的X23和X24越大，财政支出结构的绩效较优。第三，行政管理尽管对于维护国家政权的存在和运作具有非常重要地位，但是，某个水平（临界值）的行政管理费足以维持提供必要的数量和质量服务时，超过这个水平就成为一种多余和浪费，甚至产生效益负值。针对近年来我国行政管理支出膨胀的情况，这一指标对于评价财政支出绩效具有非常现实的意义；第四，我国在经济体制转型过程中，存在财政支出的“越位”是合理的。但随着市场经济体制的建立和不断完善，财政的越位支出应该逐渐减小到零。应该按照公共财政构建公共财政支出框架，合理有效地利用现有有限财政资金。
（3）反映财政投资效益的指标。这方面的指标主要是公共投资效果系数X27（X27=公共投资产生的社会总效益/投资成本）。在这个指标中，财政投资的社会效益计算比较复杂，需要科学地运用成本效益方法分别计算社会总效益和投资成本。公共投资效果系数是衡量财政支出绩效的重要指标。
在（2）和(3)中，对财政支出的结构和支出效益监控，能及时地发现财政支出中存在的问题，能有效利用和节约现有有限的财政资金，对财政资金的利用状况进行监督。这种监控和监督，既能有效地减少财政赤字，又能减小政府负债风险。
3．建立财政风险预警模型的基本构架
在财政风险预警指标的选取和分析中，我们讨论了主要有四个方面的指标组反映和预警财政风险。其中，反映宏观经济态势的指标是预警财政风险的先行指标，也是内在因素之一。不妨用R1表示宏观经济态势指标变化（或者说经济走势变化）产生的财政风险（或者说决定财政风险大小）。反映财政收支状况和债务状况的指标是反映和预警财政风险的最直接指标，也是最重要的指标。不妨用R2来表示赤字和债务指标变化引起的财政风险。财政分配体制是影响财政风险的体制因素和更深层次因素，不妨用R3来表示反映财政分配体制的指标变化产生的财政风险。财政支出绩效是预警财政风险的间接因素，不妨用R4来表示财政支出绩效指标变化引起的财政风险。而一国面临的综合财政风险用R表示。于是，可以通过建立方程组来预警一国面临的财政风险如下：
R=F(R1,R2,R3,R4) …………………… (1)
R1=f(X1,X2,X3) …………………… (2)
R2=g(X4,X5,…
,X16)……………………(3)
R3=h(X17,X18,X19,X20)……………………(4)
R4=m(X21,X22,…,X27)……………………(5)
在（2）式中,由X1，X2，X3决定的宏观经济态势与它们决定的财政风险R1呈逆向变化关系，即宏观经济运行良好时，R1减小；经济转入衰退时，R1增大。
在（3）式中，各指标的变化方向与它们决定的财政风险R2呈正向变化关系。各指标越大（超过警戒线），R2越大。
在（4）式中，财政分配体制指标并不是说越大越好，应该说它们越接近它们的合理值，财政风险R3越小。各指标值与各指标的合理值偏差越大，R3越大；各指标值与各指标的合理值偏差越小，R3越小。当然，各指标的合理值应该因时因地制宜。
在（5）式中，财政支出绩效与它决定的财政风险R4呈反向变化关系。财政支出效率越高，R4越小；反之，R4越大。
在（1）式中，由于赤字和债务指标在整个指标体系中的最重要的地位，所以，R2在方程中的权重是最大的；而R1、R3在方程中的权重次之；R4在方程中的权重最小。当然R与R1、R2、R3、R4是呈正向变化关系。同时，由于其他指标都是通过赤字和债务指标来间接影响财政风险，所以R2和R1、R3、R4又具有很强的相关性。
4．财政风险的识别与预警（基本模型）
将上述各项指标作为一项风险因素，则有一维向量
（
表示风险因素）；如果用G表示风险，则有下式：
为二次项系数对称矩阵，
为一次项系数向量，则我们可以给出财政风险识别的基本数量模型如下：
I=1,2,…27 
为分组分项风险
通过历史经验数据可以计算出二次项系数和一次项系数，据此，利用基本数量模型就可以测算出分组分项风险的临界值，一旦某一项风险因素达到临界值，就会发出预警信号。
四、对我国当前财政风险的基本评价
根据前面所列的财政风险指标体系，结合我国近几年的情况，尤其是实施积极财政政策以来的情况，对我国财政风险作一基本评价。
总的来说，在上个世纪九十年代前期，我国财政政策与货币政策的主要目标是治理通货膨胀，到1996年实现了软着陆；进入1997年，我国经济发展出现了一定程度的下滑现象，加之受东南亚金融危机影响，1998年我国经济发展缺乏支撑，在外需不足的同时，内需也存在不足，为此，中央提出实施积极的财政政策，以拉动与刺激内需，其主要特征是大幅度增加国债发行量、增加政府投资与消费需求。从当时的国内外背景来看，这一政策实为必要，然而，在其运行过程中蕴藏着较大的风险成份。笔者根据有关资料，将有关财政风险指标计算如下表所示：
财政风险指标体系一览表
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
风 险 指 标 |
||||||
|
经济增长率x1 |
8.8 |
7.8 |
7.1 |
8.0 |
7.3 |
8.0 |
|
失业率x2 |
3.1 |
3.1 |
3.1 |
3.1 |
3.6 |
4.0 |
|
通货膨胀率x3 |
0.11 |
-3.15 |
-3.08 |
1.8 |
0.3 |
0.77 |
|
赤字率x4 |
0.78 |
1.17 |
2.14 |
2.90 |
2.71 |
3.01 |
|
国债依存度x5 |
55.80 |
71.10 |
49.00 |
45.74 |
24.43 |
26.94 |
|
中央债务依存度x6 |
22.20 |
29.70 |
24.60 |
23.00 |
39.12 |
42.00 |
|
债务支出收入比率x7 |
77.45 |
71.19 |
51.47 |
37.79 |
43.61 |
43.53 |
|
偿债率x8 |
45.40 |
48.10 |
29.89 |
22.61 |
21.89 |
23.42 |
|
国债负担率x9 |
8.78 |
13.30 |
13.75 |
14.60 |
18.36 |
25.00 |
|
国债借债率x10 |
3.31 |
4.79 |
4.89 |
5.26 |
4.80 |
5.79 |
|
居民国债负担率x11 |
5.35 |
7.29 |
6.73 |
7.24 |
6.24 |
6.82 |
|
国债对居民储蓄的弹性x12 |
0.065 |
-0.946 |
0.041 |
0.183 |
0.026 |
0.101 |
|
国债偿还率x13 |
2.58 |
3.01 |
2.33 |
1.77 |
2.09 |
2.52 |
|
外债负担率x14 |
14.5 |
15.2 |
15.3 |
13.5 |
14.7 |
13.62 |
|
外债偿债率x15 |
7.3 |
10.9 |
11.3 |
9.2 |
7.5 |
7.89 |
|
外债债务率x16 |
63.2 |
70.4 |
69.5 |
52.1 |
56.8 |
46.12 |
|
全国财政收入占GDP比重x17 |
11.6 |
12.6 |
13.9 |
15.6 |
17.1 |
18.47 |
|
中央财政收入占全国财政收入比重x18 |
48.9 |
49.5 |
51.1 |
52.2 |
52.4 |
58.26 |
|
税收弹性x19 |
2.18 |
1.60 |
2.16 |
2.22 |
2.96 |
1.39 |
|
预算内收入占政府收入比重x20 |
75.38 |
76.21 |
77.17 |
77.78 |
79.23 |
82.35 |
|
财政支出对财政收入的弹性x21 |
0.97 |
1.19 |
1.39 |
1.21 |
0.85 |
1.06 |
|
公共投资性支出占财政支出的比重x22 |
39.50 |
38.71 |
38.38 |
36.18 |
34.24 |
34.16 |
|
社会文教支出占财政支出的比重x23 |
26.74 |
27.14 |
27.59 |
27.60 |
27.58 |
27.59 |
|
社会保障支出占财政支出的比重x24 |
13.55 |
15.18 |
15.97 |
15.01 |
13.11 |
15.77 |
|
行政管理支出占财政支出的比重x25 |
14.72 |
14.82 |
15.32 |
17.42 |
18.58 |
18.61 |
|
财政支出越位率x26 |
|
|
|
|
|
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|
公共投资效果系数x27 |
0.3 |
1.5 |
2 |
1.7 |
1.8 |
1.4 |
说明：
（1）本表是根据《中国统计年鉴》（2002）、《中国财政年鉴》（2001）、《中国经济年鉴》（2002）、历年国家预算执行报告中的相关数据计算而得；
（2）政府收入由于制度外收入难以计算，这里的政府收入只包括预算内收入和预算外收入；
（3）公共投资性支出占财政支出的比重以经济建设支出占财政支出的比重代替；
（4）根据有关专家测算，我国财政支出越位比例一般占整个财政的10%－15%之间，由于无相关数据支持，所以，这里设置为空；
（5）社会保障支出以历年劳动和社会保障事业发展年度统计公报中的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤生育保险和农村社会保险支出合计数为依据，其中1997年的数据为养老保险数据。
（6）公共投资效果系数由于计算比较复杂，暂时按国债投资带动GDP增长率代替；
从第一组指标来看，宏观经济运行态势一般，除了经济增长率仍保持较高势头外，失业率趋于上升[⑥]、通货紧缩，明显的表现为物价持续走低，在大规模政府投资与消费拉动情况下，就业与物价问题仍然比较突出。可以说，第一组指标表明我国财政风险处于较高状态。
从第二组指标来看，由于这些指标与财政风险呈正向变化关系，所以，这些指标的恶化就意味着财政风险增大。这一组13个指标中，除了国债借债率和外债类4个指标尚在控制范围内外，其他9个指标均不同程度地超过国际或国内公认标准，因此，我国自1997年以来，伴随着积极财政政策的实施，财政风险程度在逐步加大。具体来说，赤字率由1997年0.78%上升到2002年的3.01%，已经超过国际警戒线3%的标准，如果加上地方政府隐性赤字，这一比率可能更高；国债依存度由1997年的55.8%上升到1998年的71.1%，2002年下降为26.94%，已经大大高于国际警戒线20%的标准；中央债务依存度由1997年的22.2%上升到2002年的42%，也大大高于国际警戒线25%的标准；债务支出收入比率由1997年77.45%下降到2002年的43.53%，说明国债的偿债能力增强；偿债率由1997年的45.4%下降到2002年的23.42%，也高于8%～10%的公认标准；国债负担率由1997年的8.78%上升到2002年的25%，虽然低于国际警戒线45%的标准，但高于我国学者公认的20%标准；国债借债率由1997年的3.31%上升到2002年的5.79%，虽然逐年上升，但尚在公认的8%标准以内；居民国债负担率由1997年的5.35%上升到2002年的6.82%，说明居民的应债能力有下降倾向；国债对居民储蓄的弹性由1997年的0.065上升到2000年的0.183，2002年（0.101）虽然有所下降，但仍高于1997年，说明国债发行速度较快，其发行的潜在空间在缩小；国债偿还率连续6年均稳定在2.5%左右，虽然大大低于国际警戒线6%的标准，但同时也存在国债期限结构不合理问题，仍然存在国债偿还的潜在风险；外债负担率、外债偿债率和外债债务率连续6年分别稳定在13.5～15.2%、7.3～11.3%和46.12～70.4%范围内，均低于国际警戒线20%、20%和100%的标准，说明我国外债风险尚在控制的范围内，但由于我国外债币种和期限结构不尽合理，仍然存在一定程度的潜在风险。
从第三组指标来看，虽然财政风险仍然不同程度地存在着，但有缓解的趋势。近6年除了税收弹性指标有利于降低财政风险外，其他三项指标均不同程度反映了财政承担风险能力较低的现状。具体来看，全国财政收入占GDP的比重由1997年的11.6%上升到2002年18.47%，虽然逐年上升，但远远低于发达国家30～50%的标准，也低于发展中国家18～30%的标准；中央财政收入占全国财政收入比重由1997年的48.9%上升到2002年的58.26%，虽然逐年上升，但仍低于国际公认的60%标准，说明中央财政支出对债务依赖较大；预算内收入占政府收入比重由1997年的75.38%上升到2002年的82.35%，说明国家对预算外资金和制度外收入管理加强，但仍然存在着资金浪费与管理效率低下的问题。
从第四组指标来看，一方面存在支出结构渐趋合理的情况，另一方面也存在着潜在财政风险增大的可能。财政支出对财政收入的弹性1998～2002年平均为1.14，说明我国这几年一直存在着赤字，面临着较大的负债风险；公共投资性支出占财政支出的比重连续6年稳定在34～40%之间，说明我国经济发展对政府投资的依赖程度仍然较高，也说明潜在的财政风险较高；社会文教支出占财政支出比重和社会保障支出占财政支出比重由1997年的26.74%和13.55%上升到2002年的27.59%和15.77%，说明我国支出结构趋于合理，同时，财政支出压力增强；行政管理支出占财政支出比重由1997年的14.72%上升到2002年的18.61%，其上升速度快于前面两个指标，说明我国行政管理支出存在膨胀的倾向；公共投资效果系数在1997年仅为0.3，一度上升到1999年的2，后来虽然有所降低，但均大于1，这说明国债投资对经济的拉动作用较大，但同时也说明经济增长依赖政府投资拉动是危险的，缺乏民间投资支撑的经济是不可能持续发展的，因此，其潜在风险很大。
综上所述，结合前面的风险模型，如果将财政风险分为轻度、中度和高度风险三种类型的话，笔者认为目前我国的财政风险已经处于中度偏高状态，应该引起理论界和实际部门足够重视了。
今年，新一届政府调整了政策的着力点，民间投资与消费呈现两旺态势，第一季度GDP增长9.9%，银行贷款与去年同期比较净增5000亿，达8000多亿。这说明利用政策引导民间消费与投资才是题中应有之义，也是有效降低财政风险的有效措施。所以，笔者认为应该抓住目前大好时机，调整财政政策的内容与方向，淡出积极财政政策，寻找政府与民间投资和消费的结合点，进一步推动我国经济协调、稳定发展，从根本上防范财政风险。
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